COP 27 : de la frustration climatique à une mise en œuvre radicale ?
La COP 27 se déroule dans un contexte de crises multiples et interdépendantes, qui se disputent toutes l’attention : insécurité alimentaire et énergétique, inflation, dette, invasion de l’Ukraine par la Russie et récession imminente. Tout cela fait du sommet sur le climat de Charm el-Cheikh (Égypte) la troisième COP « difficile » d’affilée, après le déplacement de la COP 25 du Chili à Madrid et une année sabbatique lorsque la COP 26 à Glasgow a été reportée en raison de la pandémie .
Par Lara Lazaro Touza et Raúl Iván Alfaro-Pelico*
Sans surprise, les principaux sujets à aborder en Égypte, selon le nouveau secrétaire exécutif de la CCNUCC , Simon Stiell , sont l’amélioration de l’ambition d’atténuation et la poursuite de l’objectif mondial sur l’adaptation ; traiter les pertes et les dommages ; et le financement de l’action climatique dans ces trois domaines. En outre, l’article 6 sur les mécanismes marchands et non marchands doit encore être étoffé pour devenir pleinement opérationnel. Les travaux préparatoires du Bilan mondial en 2023 devraient également battre leur plein lors de la COP 27. La présidence égyptienne de la COP de cette année a annoncé après la réunion de l’année dernière que l’ adaptation et le financement seraient ses principales priorités pour la COP. Ce sera une rupture avec les négociations des années précédentes, qui étaient largement axées sur l’atténuation. Cependant, les perspectives actuelles de succès relatif en Égypte sur les questions clés discutées sont limitées , ce qui crée une pression supplémentaire pour que cette nouvelle CdP africaine – et axée sur la mise en œuvre – soit à la hauteur.
Figure 1. Probabilité de succès « relatif » à la COP 27 dans tous les domaines
Attentes basées sur les COP précédentes en Afrique
Pour comprendre ce que nous pouvons attendre de la COP 27, il est utile de jeter un coup d’œil sur ce que les COP africaines ont livré dans le passé. C’est sans doute il y a dix sommets, lors de la COP 17 à Durban , que les négociations pour l’Accord de Paris ont commencé à prendre de l’ampleur, en s’appuyant sur l’ Accord de Copenhague et les Accords de Cancún . Il s’agissait d’une entreprise importante qui a conduit les pays en développement et les pays développés à prendre des engagements climatiques volontaires à Paris . Les responsabilités historiques asymétriques se sont reflétées dans les contributions des Parties, malgré l’insuffisance de l’action et de la solidarité des nations riches.
La COP 18 à Doha a abouti à la deuxième période d’engagement (2012-2020) pour le Protocole de Kyoto, qui ne couvrait que 15 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES). La seule consolation de Doha a été la décision d’ institutionnaliser les pertes et dommages par le biais d’un mécanisme qui serait adapté aux pays les plus vulnérables au climat. Les petits États insulaires en développement se battaient pour ce problème depuis 1992. Les réunions internationales sur le climat sont connues pour être lentes, et les pertes et dommages (ainsi que leur financement) seront un problème clé en Égypte. Un point à l’ordre du jour sur la question a finalement été inclus, parallèlement aux travaux s’appuyant sur le Dialogue de Glasgow .
Lorsque les négociations sont revenues en Afrique après Doha, l’Accord de Paris était entré en vigueur. La COP 22 à Marrakech a entretenu les conversations sur l’adaptation . Cependant, en matière d’atténuation, l’élection de Trump en novembre 2016 a mis en péril l’accord de Paris et le multilatéralisme climatique .
COP 26 : Bilan de Glasgow
Le Pacte climatique de Glasgow promettait de renforcer les efforts d’adaptation, d’accélérer les réductions d’émissions de GES et de mobiliser des financements pour les deux. À Charm el-Cheikh, des progrès sur l’objectif mondial d’adaptation seront recherchés, en s’appuyant sur le programme de travail de Glasgow-Charm el-Cheikh (GlaSS). Des discussions sont également attendues sur l’élaboration de l’objectif d’adaptation et des mesures pour examiner les progrès vers cet objectif. .
L’ambition climatique était décevante à Glasgow et les promesses n’ont pas été à la hauteur des engagements nécessaires pour limiter la hausse des températures à 1,5 °C. Au 26 octobre 2022, seuls 21 pays avaient mis à jour leurs contributions déterminées au niveau national (CDN) . En outre, le dernier rapport de synthèse de la CCNUCC sur les engagements des pays a révélé que les émissions de GES seront de 10,6 % plus élevées en 2030 qu’en 2010 . Lors de la COP 27, les travaux préparatoires du Bilan mondial 2023 se poursuivront, dans le but de fournir un rapport de synthèse en 2023 pour informer les CDN des pays en 2025. Cela devrait stimuler l’ambition.
En ce qui concerne la décarbonisation, alors que des accords de dernière minute ont été conclus à Glasgow sur la « réduction progressive du charbon » et l’élimination des subventions « inefficaces » aux combustibles fossiles, le FMI estime que les subventions aux combustibles fossiles passeront de 6,8 % du PIB mondial en 2020 (équivalent à 5 900 milliards de dollars) à 7,4 % du PIB mondial en 2025. Cette tendance sera portée par l’augmentation de la consommation de combustibles fossiles dans les marchés émergents.
En ce qui concerne le financement climatique international annuel promis par les pays développés, les scénarios de l’OCDE suggèrent que l’ objectif de 100 milliards de dollars pourrait être atteint en 2023, trois ans plus tard que prévu. Le déficit de financement climatique, qui mesure l’écart entre les 100 milliards de dollars et les financements effectivement versés, s’élevait à 16,7 milliards de dollars en 2020. Cela a sapé la confiance entre les pays développés et les pays en développement à l’approche de la COP 27.
En ce qui concerne le financement des pertes et dommages , certains pays commencent à intensifier (par exemple, le récent engagement de 13 millions de dollars du Danemark , suite aux promesses COP 26 de l’Écosse et de la région wallonne de Belgique ). Des inondations comme celle subie par le Pakistan, où la facture dépassera 10 milliards de dollars , ont créé une fenêtre d’opportunité pour des discussions plus significatives sur le financement des pertes et dommages en Égypte.
La COP 26 a réussi à livrer les derniers éléments du Paris Rulebook. Cependant, les détails techniques de l’article 6 doivent encore être finalisés lors de la COP 27. Il s’agit notamment des examens et des rapports ; la transition des activités dans le cadre du mécanisme de développement propre (MDP) vers l’article 6.4 ; l’utilisation de réductions d’émissions certifiées dans le cadre du respect des premières CDN des Parties ; et l’élaboration d’un processus pour mettre en œuvre le partage des recettes et assurer la réalisation de l’atténuation globale des émissions mondiales.
Au-delà des règles : chéquiers et mise en œuvre
Pour aller de l’avant, les pays du Sud attendent la mise en œuvre effective des partenariats émergents pour une transition énergétique juste . Les pays en développement doivent également combler les écarts entre l’atténuation et la science et entre le financement climatique promis et fourni. De même, l’adaptation transformationnelle est toujours en suspens. La priorité de la COP 27 sera d’augmenter le financement de l’adaptation et du financement des pertes et dommages, tout en facilitant l’accès à tous les fonds et subventions. Pour créer un monde net zéro sur une planète où les gens sont déjà confrontés aux conséquences d’ignorer les alertes rouges des rapports du GIEC , l’action doit passer des engagements à l’investissement. Cela a été souligné par les conclusions du Conseil de l’Union européenne sur le financement climatique et sur la COP 27.
Mais rien de tout cela ne réussira si la mise en œuvre (le thème de la COP de cette année) par le biais de la législation et de la surveillance sur le climat ne suit pas de près le Pacte climatique de Glasgow et la vague d’engagements pris lors de la COP 26. L’UE, un leader climatique directionnel de longue date, offre sans doute l’un des paquets législatifs les plus complets sur le climat. Cela inclut le Green Deal européen, le prochain package Fit for 55 pour le mettre en œuvre et sa réponse verte au COVID-19 via NextGenerationEU . L’invasion de l’Ukraine par la Russie et les pénuries persistantes dans les chaînes d’approvisionnement mondiales ont également incité l’UE à présenter son REPowerEUstratégie de diversification des sources et des fournisseurs d’énergie. Cela inclut une nouvelle poussée pour les énergies renouvelables, bien qu’avec un certain soutien pour les infrastructures de combustibles fossiles – une décision qui a soulevé des sourcils dans la communauté climatique. De plus, malgré le retour en arrière de l’Allemagne sur l’accord gazier Nord Stream, les références climatiques européennes ont encore été remises en question avant la COP 27. illustré par la décision de la Corée du Sud d’inclure le gaz dans sa taxonomie .
En ce qui concerne la mise en œuvre et les États-Unis, les rôles se sont encore inversés. La nouvelle administration a réintégré l’Accord de Paris et adopté la loi sur la réduction de l’inflation et la loi sur l’ investissement dans les infrastructures et l’emploi . Le pays ne parvient cependant pas à tenir ses promesses en matière de financement climatique international ; son écart d’atténuationexigera une ambition accrue; et un président républicain en 2024 pourrait conduire à un troisième défaut climatique « made in America » (le premier étant l’échec de la ratification du protocole de Kyoto et le second le retrait des États-Unis de l’accord de Paris). De plus, et d’une importance matérielle pour la COP 27, les États-Unis se sont opposés à une facilité pour pertes et dommages à la COP 26, soulignant leur crainte d’avoir à faire face à leurs responsabilités. C’est un point sensible pour les pays en développement, qui continueront à faire pression pour le financement des pertes et dommages en Égypte. De plus, les relations climatiques entre les États-Unis et la Chine sont au plus bas après la visite de Nancy Pelosi à Taiwan. Tout cela fait qu’il est difficile de voir comment le couple de puissance de l’Accord de Paris pourrait inciter les parties moins enthousiastes à intensifier leurs ambitions en Égypte.
Alors que nous nous dirigeons vers l’Égypte, la COP 27 offre l’occasion de combler le fossé entre les CDN et les actions nécessaires pour éviter les pires impacts d’un changement climatique rapide . Pendant des décennies, l’Afrique et les pays du Sud ont défendu leur droit au développement, parallèlement au principe de responsabilités communes mais différenciées et à la prise en compte des capacités respectives à la lumière des circonstances nationales . Les analyses précédentes des pays les moins avancés, principalement en Afrique et dans les petits États insulaires en développement , ont trouvé un terrain d’entente sur l’action climatique, malgré les différences individuelles.
Pour avancer, il est essentiel de tracer des trajectoires de décarbonation et de nouer des partenariats . Mais la collaboration doit s’accompagner d’un financement pour l’adaptation et l’atténuation (par exemple, des investissements tels que le programme Africa Minigrids) ainsi que d’un financement pour les pertes et dommages si le Nord global veut rétablir la confiance. Après l’annonce à la COP 26 du partenariat sud-africain pour une transition énergétique juste – un ensemble de 8,5 milliards de dollars pour la transition hors du charbon – d’autres pays africains s’attendent à ce que les pays développés paient la facture de la décarbonisation. Par exemple, le plan de transition énergétique du Nigerianécessite au moins 10 milliards de dollars par an pour sortir du pétrole, le gaz étant considéré comme un carburant de transition jusqu’à ce que des financements suffisants soient obtenus. Cependant, le paysage nigérian de la finance climatique signifie que 17,7 milliards de dollars par an sont nécessaires pour réaliser la CDN du pays .
En extrapolant ces besoins à travers le continent, l’ Afrique aura besoin de 2,8 billions de dollars cette décennie pour tenir tous ses engagements climatiques et se positionner comme un fournisseur de solutions climatiques, et pas seulement comme une victime du changement climatique. En attendant, 600 millions d’Africains n’ont pas accès à l’électricité et 900 millions n’ont pas accès à une cuisine propre. Avec des flux annuels actuels de financement climatique vers l’Afrique de 30 milliards de dollars , les pays développés doivent apporter non seulement des livres de règles, mais aussi leurs carnets de chèques à Charm el-Cheikh. La COP 27 doit voir un changement radical d’engagements insuffisants vers une mise en œuvre radicale , avec un récit africain soulignant les avantages d’une transition énergétique qui donne la priorité aux personnes.
*Lara Lazaro est analyste principal à l’Institut royal Elcano et chargé de cours en théorie économique au Collège universitaire Cardenal Cisneros de Madrid.
Raul Alfaro-Pelico est le directeur principal de l’Académie pour la transition énergétique de l’IGR au sein du programme Global South.
Source : REAL INSTITUT ELCANO
